我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，提出了主要污染物排放总量减少10%的目标，这是党中央、国务院向全国人民做出的庄严承诺，是具有法律效力的约束性指标。为切实落实这一目标，全国各省（区、市），各（地、州）市乃至各县（市、区）都将主要污染物排放总量控制指标纳入本地区经济社会“十一五”规划，并分解到年度计划中。从整体看，“十一五”期间全国主要污染物排放总量减少10%的任务分解工作较为扎实，既确定了具体的污染物、又确定了各省（区、市）具体核减的总量。但对地方来说，目标继续向下分解就不一定具体了，地方政府多是比照10%的目标值，明确年度主要污染物排放量减少2%。不仅市（地、州）如此，县（市、区）也是如此，这目标分解方式有两个疑点，值得商榷。
一、什么是主要污染物？统计对象不明。
一般而言，在我国，主要污染物可分为空气主要污染物、地面水主要污染物和噪声。其中空气主要污染物有二氧化硫、氮氧化物、粒子状污染物、酸雨等。地面水主要污染物有氨氮、石油类、化学耗氧量（COD）、生化需氧量、挥发酚、汞、氰化物等。按照国家《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》规定，国家在全国范围内对化学耗氧量（CDD）、二氧化硫两种主要污染物实行总量控制治理。国家确定的水污染防治重点流域、海域专项规划中，还要控制氨氮（总氮）、总磷等污染物总量，控制指标在各专项规划中下达，由相关地区分别执行，国家统一考核。同时国家鼓励各地根据环境状况，增加本地区必须控制的污染物，并纳入本地区污染物排放总量控制计划中。可见主要污染物在各地区所包含的统计对象是不尽相同的。以湖南省为例，在《湖南省新型工业化考核指标体系及奖励办法》中，就根据本省实际明确湖南省控制排放的主要污染物除国家规定的二氧化硫、化学耗氧量外，还增加了砷、镉二种污染物。但概览全国各地制订的社会经济综合目标中，多是笼统提出主要污染物减排数值，绝少提及污染物的具体统计对象，这就为目标考核留下了伏笔，可能引发一些问题。
1、考核对象匡定出现多种口径。一是考核二氧化硫和化学耗氧量，即国家明确各地必须考核的主要污染物；二是考核除上述两种污染物外，在国家专项规划中下达的其他污染物，如氨氮、总磷等；三是除上述两个范围外，再加上地区增加的必须控制的污染物。在污染物减排目标值确定的条件下，按第一种口径计算的目标较易完成，而从减排的实际效果考虑，应当取第三种口径计算的目标进行考核。
2、目标任务完成情况难以评价。由于各种污染物并不能一起计算混合量，如果各种主要污染物均达到总体减排目标要求，还可以定性确定已完成减排总体目标，但总体目标实际完成程度则难以计算。而如果出现几种主要污染物有的没有达到总体减排目标要求，而有的又达到了总体减排目标要求的话，则不仅难以定量计算总体减排任务完成状况，甚至也难以定性确定总体减排目标任务是否完成。
3、由于约束性指标的刚性影响，考虑到减排的背后是巨大的社会工作量和庞大的资金投入，地区在考核评价中可能采取避重就轻的方法，根据自身利益需要选择考核标准和评价目标完成情况，造成考核数据不能完全反映实际工作效果。
二、年度目标值与总体目标值不衔接目标分解欠科学。
1、从统计技术层面看：时间上，即使主要污染物排放量每年递减2%，尚不能保证“十一五”期间主要污染物排放量减少10%的目标。
假设：某地区某种污染物2005年排放量为A，若每年减少2%，则五年后的排放量为：
A（1-2%）5≈90.39%A＞（1-10%）A
也就是说，离完成目标任务尚有0.39%的缺口。
空间上，这种目标均衡分解将给总体目标完成带来一定的风险。以地级市为例，若仅仅要求这一地级市的各县（市、区）均按减排10%确定目标，一旦某个县（市、区）目标没有完成，则全市的目标就可能完不成。而从产业结构看，完不成目标任务的县（市、区）很可能是重污染行业相对集中的区域，其减排的绝对量占全市的比重又会相对较高，对全市减排任务的完成产生的负面影响更大。
从技术层面讲，在未采取切实有效措施的情况下，地区污染物排放量与经济总量存在高度正相关关系。在“十一五”乃至以后相当长的一段时期内，地区一方面要坚持减排，另一方面又要保持经济较高速度的增长，这就要求必须采取切实有效的措施，坚持走新型工业化之路，实现经济增长方式的根本改变。在减排目标实施上，则要落实到具体项目、具体行业、具体企业，如果离开具体的措施来谈减排，将是空谈。
从进度层面讲，减排很难做到均衡推进。近年来，为促进节能减排，国家相继出台了一系列宏观调控措施，如控制钢铁、水泥等高耗能行业投资的过快增长，减少冶金产品的出口退税，对装有脱硫设施的电厂可以享受每度电0.015元的补贴等，这些措施的影响是全方位的，客观上对减排产生了较大的积极影响。但对一个较小的地区而言，在国家调控政策的激励下，一些较大的环保工程竣工投产，则可能使该地区的某种污染物排放形势出现较大的改变。如2006年湖南某市一大型钢铁企业环保工程和一发电企业脱硫工程相继竣工投产后，该市的二氧化硫排放量较上年减少约三分之一。
此外，地区经济增长方式调整效果也需要一段时期的积累才能明显显现。因此，作为地区而言，考虑到各种环保工程投入使用时间及使用效果的非均衡性和经济增长方式调整效果显现的滞后性影响，将主要污染物减排目标分解为每年递减2%，则有背减排工作的客观规律。在具体实施中，则有可能使某些年度的任务轻易完成，而某些年度的任务难以完成，难免造成在政府约束性目标的高压下，出现人为造假、数据失真的现象。如2006年，按照各省、自治区、直辖市上报的数字，主要污染物排放总量削减2%的目标基本能够实现，但国家环保总局测算并核实后认为，全国当年二氧化硫排放反而增长了2%左右。数据之所以矛盾，一方面是监测能力不足导致数据不准，另一方面人为造假也不能排除。省一级数据尚是如此，更下级的地方数据则更难说了。因此，国家从今年起，不再提出节能减排年度目标，而要求各级政府每年向人大报告年度节能减排任务完成情况，并在“十一五”期末报告五年的总体完成情况，是坚持了实事求是的科学态度。
由以上分析可知，由于地区情况存在差异，减排工作有其自身的规律，地区主要污染物减少排放目标不宜比照全国目标进行简单的数量分解。为此，对地区主要污染物减少排放目标的制订和考核工作建议如下：
1、具体界定主要污染物统计对象。地区减少主要污染物排放其根本目的是保护环境，保持经济社会持续稳定发展。在确定主要污染物统计对象时，一方面要考虑国家总体要求，另一方面又要考虑本地实际状况，将对地区环境造成重大影响的污染物纳入统计对象。考虑到地区不同产业发展带来的污染物排放种类变化状况和各种污染物排放的控制程度，主要污染物的确定还应从动态上予以把握。
2、科学确定年度减排目标。要针对具体产业、具体企业的发展状况、具体减排工程进展和减排措施的具体发挥效果确定年度减排目标，一般不宜采取平均递减方法确定年度目标值。在明确减排年度总体目标的同时，要将目标落实到具体污染物上，落实到具体行业、企业上，落实到具体措施上。如积极推进重点行业、重点企业和重点工程的减排工作；依法关闭小钢铁、小水泥、小火电、小化工企业；优先发展污染较少、效率较高的城市公共交通和轨道交通；大力实施“禁燃区”工程，推广使用燃油或管道燃气等清洁能源；加快建设城镇污水处理和垃圾无害化处理体系等。在向下一级区域分解减排目标时，应仿照国家目标分解的办法，对重点区域明确较高的减排目标，实施重点区域重点治理，从而确保总体减排目标实现。
3、加大考核激励力度。节能降耗是促进经济结构调整，增长方式转变和质量效益提高的重要抓手。从另一角度看也将是社会公共利益与局部团体利益的长期博弈。如国家限制发展甚至要求关闭的一些高耗能、高污染企业，则可能正是地方政府特别是一些经济较为落后地区政府的重要财源，这就在事实上形成了国家利益与地区利益，地区与地区之间利益，地区经济发展和人民生活水平提高之间的矛盾。各级政府在严格考核减排目标任务完成的同时，应适当加大励激力度，落实好相应的鼓励措施和补偿措施，帮助考核对象处理好长期利益与短期利益、整体利益与局部利益之间的关系。
4、加快配套政策出台。关停小钢铁、小水泥、小造纸、小火电、小化工等污染较为严重的企业，应采取无情关停，有情安置的办法。一方面加快关闭进度，另一方面加快相关配套政策出台，以解决企业在关停、整合上遇到的具体困难，安置好相关人员的生活，尽量减少减排目标实施过程中的矛盾冲突，取得人民群众更加广泛的支持。
（作者单位：湖南省湘潭市统计局）
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