编者按：从国家统计局办公室《关于统计制度方法改革研究优秀论文评选结果的通报》（国统办字[2005]42号）获悉，我局提供的《统计管理体制改革及其模式初探》一文获二等奖。现发表于此，供大家参考学习。

统计管理体制改革及其模式初探

朱文兴 张继良

    国家统计局局长李德水2005年3月“两会”期间称：有些省市数据质量不实，导致省市数据之和大于国家。2004年全国国内生产总值13.65万亿元，增长9.5%，而全国各省GDP合计数比全国多2.58万亿元，相差18.9%，按加权计算GDP增长13.4%。统计管理体制滞后，是人所共知的事实，尤其是近年来，强化干部考核，行政干预加剧，“数字出官，官出数字”现象愈演愈烈。尽管官员追求政绩的根源是制度安排的缺陷造成的，但统计管理体制的滞后却被官员们低成本地利用了。国务院总理温家宝多次强调必须推进统计改革和建设，健全法律法规，提高统计工作的质量和统计信息的透明度和可比性。党的十六届三中文件首次提出：“完善统计体制改革，健全经济运行监测体系，加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平”。由此可见，统计管理体制改革已势在必行。

    一、 统计数据公信力下降

    八十年代初期我国生产关系发生较大变化，为适应当时的形势变化，统计体制和调查制度方法进行了积极改革，较好地解决了统计数据的质量问题。至九十年代初中期，统计管理体制仅被列为影响数据质量的次要因素之一，甚至部分人认为把管理体制作为改革的突破口是认识上的误区。1995年底国家提出今后5年工作思路重点是统计制度方法改革，认为通过制度方法的改革，加之数据评估和统计执法，可以达到遏制统计数据上虚报浮夸、弄虚作假现象的蔓延。但是形势的发展却出乎预料，国家与地方经济总量数据的差距呈快速扩大趋势。1996年全国GDP为67560亿元，各省的合计数为68484亿元，仅多出924亿元，相差1.4%；而到1999年全国为80579亿元，各省为87554亿元，多出6974亿元，相差8.7%，年均扩大2.4个百分点。如果说相差1.4%，可以用技术原因解释的话，那随着核算体系的逐步完善，手段的进步，差距应该初步缩小。因此，时任国家统计局发言人说得尤为坦白:“数字存在一些差异是难免的。但差距如此之大则难以完全用技术上的原因作解释。”到2004年全国和各省GDP以达到相差18.9%的惊人水平，这一结果已严重损害到统计部门的公信力。每当网络媒体报道涉及统计数据质量时，网民评论几乎都是负面的。全国人大常委会副委员长蒋正华2005年4月26日在向全国人大常委会汇报统计法执法检查情况时指出：统计法在贯彻实施中存在不少问题,主要是统计法制意识淡薄,统计作假比较严重。因此，必须把提高统计数据质量放到战略高度去认识，这也关系到统计部门生死存亡的大事。

 　　二、统计数据失真的原因

    （一）原因分析

    统计数据失真一般认为主要有2个原因：一个是基层基础薄弱，导致数据质量较低。主要表现在：工作难度大、劳动负荷重、待遇低，“三份统计，七分估计”的现象普遍存在，导致数据质量不高。但从全国角度看或从某一区域看，统计数据质量高低与经济条件、人员数量并不完全成正比，往往与当地领导人对政绩的追求欲望密切相关，一些经济较为发达区域数据质量可能问题更多，经济落后区域数据质量不一定就最差，因此，还不能得出基层基础薄弱而导致数据质量较低主因的结论。另一个是“统一领导、分级负责”管理体制不顺，影响到数据的真实性。顾海兵等(2005)研究发现，“从政治的角度（主要是每五年召开一次的党代会、人代会和五年编制一次的经济计划）来考虑中国经济，我们会发现这样的规律：在党代会的当年与第２年，人代会的当年与第５年、五年计划的第２年与第３年，ＧＤＰ增长率均较高，而在党代会的最后一年、人代会的第４年、五年计划的第１年，ＧＤＰ增长率均较低。因此，在对我国的经济走势进行分析和预测的过程中，政治因素是一个必须考虑，而且权重应该比较大的因素。”从经济学的角度分析，这显然是干预的结果，经济发展有内在规律，在市场化取向日趋显著的条件下，人为推动经济发展的作用趋小，不应该出现经济周期与政治周期同步的现象。目前，从专家学者和实际工作者研究结果看，统计管理体制滞后被认为是造成统计数据失真的主要原因。

    现行的“统一领导、分级负责”的管理体制，即统计业务由国家统计局统一领导，统计机构、经费、人员归同级地方政府负责。根据《统计法》，各级地方统计机构要对同级政府实行统计监督，现行统计体制最大的薄弱环节和弊病在于政府统计机构缺乏超脱性，“政府统计的管理体制仍是以行政区划的体系设置，地方政府统计机构的超脱性、权威性和独立性严重弱化，统计抗干扰能力差，统计协调能力不足”（政府统计数据质量问题及对策建议，1999）。使得统计工作很难适应市场经济的需要。由于统计机构不独立，所以统计出的数据也很难是客观准确的数据。蒋正华在向全国人大常委会汇报统计法执法检查情况时就指出：在现行统计体制下，地方统计部门的干部任用、保障条件、人员编制和经费来源都依赖当地政府，难以保证统计工作的独立性。我们认为统计部门工作难度远大于其他综合监督部门，因为统计部门面对的是各级政府，而工商、技术监督、税务面对的是微观经济主体，性质有着本质差异。

    全国农调、城调和企调三支队是国家为满足宏观调控的需要而设置的，但由于实行了国家统计局和各级地方统计局双重管理的体制，干部任用基本由地方决定，导致一些全国性抽样数据失真。“使国家唯一的直接调查渠道很大程度上参杂了水分，实在令人惋惜。”（权贤佐，2001）在这里我们引用一位县调查队同志的自白：“本人长期从事基层统计工作，从来不相信统计数字是真实的，比如农民人均纯收入，表面上看是由农民记帐得来，直接上报到省，其实，在上报的时候已经经过了加工，按领导的口味或者兴趣，把数字控制在自己的想象范围内。”

    各级地方干预统计数据的动力来自于干部考核机制及指标体系不够完善，层层签订国内生产总值增长等责任目标考核方法，诱发一些党政领导干部“左顾右盼”、互相攀比。全国人大常委、国家统计局原副局长贺铿认为领导干部盲目追求政绩是GDP数据失真的主要原因。

    事实表明：现有的统计体制已无法保障统计信息的真实、可靠，必须探讨改革统计管理体制的途径。

    （二）机理分析

    以下我们从博弈论角度，分析统计数据失真的作用机理。首先，设定上级与下级属于委托—代理的范畴。由于信息不对称，上级要搞清下级数据的真实性，必定要花费大量的人力、物力和财力，现实中往往做不到。上级部门无法详细掌握下级的情况，许多虚假因素无法发现和排除，或是虽认为有问题，但问题的细节不掌握，剔除工作难度较大，在与下级的博弈中并不占优势。从上级与下级的博弈分析，下级提供数据有两种可能：真实和失真；上级对数据也采取两种的选择：认真审核（假定完全彻底剔除水分）和一般审核（假定程序性数据平衡检查）。

上级                   认真审核      一般审核

                              图1  上下级博弈

    博弈的结果将会是选择失真和一般审核。因为，失真可以尽可能提高考核成绩，即使被发现并不用支付较高的风险成本；而上级应成本承受能力有限，加之信息不对称，因此，最有可能是进行一般性审核，最终失真和一般审核就成为个体选择和集体选择有限理性共同可接受的结果。

    那么下级为什么会选择上报失真的数据呢？假设每一个区域有两种选择，如实和失真，A区域知道B区域也有如实和失真两种选择，B区域选择如实时，A区域也会选择如实，没有风险。如果B选择失真。一是成功，得到上级好评，为日后职务晋升打下基础；二是被上级发现，剔除水分。但由于制度安排不完善，提出水分并不会受到什么惩罚，虚报者总体仍然沾光。因此，A区域也会像B区域一样，选择失真策略。这样大家可以“有难同当，有福共享”，如选择如实，那将会自讨苦吃。因此，失真可以看作是各区域的最优选择即达到纳什均衡，总体最优。实际上，区域间的最佳选择基本属于风险极小选择，与真正意义上的博弈还有一定距离。

                          区域A                     真  实      失  真

                              图2  区域间博弈

    这样的结果会给上级造成一种下级工作整体努力，达到或超过预期目标的错觉，产生盲目的乐观感，可能对今后的决策产生误导。

    同样，北京大学的周黎安（2004）利用模型进行博弈分析，也得出相似结论，提出“自上世纪80年代初以来地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，尤其是地方GDP 增长的绩效，系统的经验研究也证实了这一点（Li and Zhou，2004）。不同地区的地方官员不仅在经济上为GDP 和利税进行竞争，而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。在政治晋升博弈中，给定只有有限数目的人可以获得提升，一个人获得提升将直接降低另一人提升的机会，一人所得构成另一人所失，因此参与人面临的是一个零和博弈。“官场”竞争的逻辑将深刻地改变由官员所主导的经济竞争的方式和内容。”

    总之，统计数据失真有其深刻的制度缺陷，归纳起来就是：由于制度安排不完善，导致虚报收益远远大于成本，因此，数据失真成为必然选择。

    三、统计管理体制改革模式探讨

    改革统计管理体制是现有政治体制框架下最为有效的解决办法，以下我们以甘肃省为例，通过几种改革模式比较，力求探讨最佳解决方案，供大家参考。

    （一）模式选择

    1、实行省以下垂直领导模式。即省级统计部门直接管理市县乡三级统计机构，所需人财物由省上直接管理。这种模式基本可以解决市县乡数据因干预而失真的问题，各级地方政府失去对统计部门制约手段，干预能力微弱。同时，统计部门还可以比较好地为地方经济建设服务。随着区域发展权限的逐步扩大，中观经济的区域发展特色日趋显著，各地统计部门有义务有责任根据指导全省性工作的需要，对省域发展提供决策监测信息。这样既可以使统计工作保持一定的独立性，还能主动为地方建设服务，也容易得到市县地方政府在财力物力方面的一定支持。但是：(1)经费支出大。如甘肃省各级乡镇街道1520个、县级86个、市级14个，每个乡镇按1人、县市区按15人、市按40人、省级按300人，人均4万，按这个规模匡算，约需配备人员：（1520×1）+（15×86）+（14×40）+300=1520+560+300+1290=3670×4≈1.5亿元，1.5亿元在甘肃不是小数，相当于2003年行政管理费的1/20，即便是1亿元，省级财政也无法承受。如果考虑到统计部门基础建设欠账较多的事实，加之较多的各类普查、调查工作，财政负担是相当重的。粮食直补这么大的事，全省2005年才筹措1.5亿元，2004年1亿元。西部地区和部分中部地区也难以承受这么大的财政支出。（2）国家与省级的数据衔接将成为焦点，尽管国家通过抽样调查已掌握各省的城乡居民收入、各类价格指数以及服务业数据，但国民经济核算的主要数据仍在地方，因此，产生宏观调控数据失真的基础仍然存在。国家2005年起对主要统计数据实行下管一级，对各地主要数据采取国家计算的办法，这对规范数据有一定作用，但作用有限，目前靠技术措施解决体制障碍的思路有不对路的嫌疑。

    2、实行国家垂直领导模式。即国家直接管理省市县乡各级统计部门，将三支调查队归并各级统计部门管理。这种模式可以消除数据失真的问题，自上到下体制顺畅，信息逐级传递损耗小，适合中央决策权高度集中的管理方式。随着经济运行的日趋复杂，“去伪存真，由此及彼”的决策判断更需要准确的统计数据，宏观调控需要准确、及时的统计信息。

但是：（1）服务职能将弱化。目前，各地对统计工作的支持、重视程度是过去任何时候都无法相比的，统计对决策的支持作用也日益提高。如果部门上划，工作的重点必然要转移，服务的重点将会以上级统计部门为主，服务内容主要以国家工作重点为方向，统计部门主动参与地方建设的程度将大为降低，统计承担地方任务需要地方支付工作经费，无法发挥统计工作服务地方建设的主动性和积极性。（2）经费支出较大。甘肃需1.5亿，全国按区域匡算大致得近200亿，如果再考虑到普查、大型调查项目支出，大概每年平均可能得200多亿，这对中央来说，等于把分级负担的经费支出，全部集中由中央财政一家拿，目前实行的难度较大，因为统计信息各级都有需求，完全由中央政府负担也不尽合理。（3）“政治”边缘化。因为实行垂直领导，统计部门的干部基本在系统内“自生自灭”，系统间干部交流机会几乎没有，专业化倾向将更为浓厚，不利于一些有潜质干部的晋升，会大大降低市县统计部门两级领导转任到人大、政协等二线工作的可能。

    3、半垂直领导模式。即国家垂直领导到地市一级，县及县以下隶属地方政府。采取这种管理体制改革的前提是：今后国家将在制度方法上根据国务院1994年42号文件，建立起一个以必要的周期性普查为基础，经常性的抽样调查为主体，重点调查、科学核算为补充的多种方法综合运用的国家统计调查方法体系。以地级市为总体的样本调查方式，除周期性普查外，平时主要通过采取抽样调查的方式，建立反映市级以上概况的统计资料，主要从服务于宏观调控为目标的方向建立统计制度方法。这样，统计部门人员大头在当地，国家可以采取向县乡划拨国家统计任务经费的补贴方式。但普查经费应主要由国家、省级承担，因为，县级区域作为微观经济范畴，普查资料对其工作的指导意义很小。随着政府职能的转变，政府主导型的经济发展模式将逐步淡化，县域经济更多地强调发挥比较优势基础上形成的特色经济，因此，县级统计部门仍属于县级政府管理，更多地着眼于地域性，服从于地方建设。

    不利的是：（1）统计数据源头质量难以保障，特别是当前县级相互攀比的势头有增无减。（2）统计体制改革的速度快于政府职能转变，县级统计部门将无法应对各类信息需求。

    （二）优化模式

    在权衡上述管理模式利弊的基础上，本着最大限度利用现有管理体制的宗旨，笔者倾向于在调查队体制改革的基础上，目前建立国家支持下的省以下垂直的管理体制模式。这样可以基本解决基层基础薄弱、经费不足、地方干预大等影响统计数据质量的主要因素，最大限度地树立政府综合统计部门的公信力，提高统计工作在宏观调控中的地位和作用。

    1、省以下垂直的含义。建立“一垂三统”体制，即业务上实行垂直领导，人员、编制、经费实行统一管理。这种体制的特点是省级统计局受省级政府的委托而承担整个省级区域的统计工作。市、县两级统计局是省级统计局的派出机构或延伸机构，向上级统计局负责；下级统计局的业务、编制、经费和人员(包括干部选任)都由上级统计局领导和管理，不受地方政府的干预与制约。乡镇统计站改成县统计局的派出机构，参照工商、税务的设置方式，分区域设置，2-3个乡镇设立一个统计站，人员实行聘任制，工作人员原则上责任到乡。

    2、局队职能划分。国家管理的调查队系统改革按国务院办公厅文件精神执行，但建议对工作职能进行部分调整。调查队以抽样调查为主要调查方式，着重搜集中央政府宏观调控所需的统计信息，除保留目前已进行的城乡两个可支配收入调查、生产价格、消费价格、投资价格、房地产价格调查、企业景气调查，新增劳动就业状况调查、服务业调查、消费者信心调查、工商业企业采购、销售和库存信息调查，将企业集团统计、农村统计、城市统计等报表统计职能划归局里。这样，国家就可以根据调查队“一竿子插到底”的信息获得渠道，及时掌握国民经济的基本走势，根据统计信息的动态变化，采取相应对策，进一步提高宏观调控的科学性、准确性，最大限度地消除了中央和地方之间的博弈而造成的信息失真和时滞。

    3、国家与地方的关系。（1）在业务上仍坚持目前实行的统一领导方式，制度方法必须统一，以政府职能转换目标为依据，对现有的制度方法进行彻底改革，大大简化那些过时的、过细的统计指标。国家应提出构件基本框架指标体系，“抓大放小”，建立反映基本国情国力的政府综合统计信息系统。统计部门不要包打天下，要给部门统计、民间统计要留足空间。政府综合统计与部门统计信息互为补充，协调调查资源，提高统计效率。逐步推进部门统计向行业、全行业统计拓展。大力发展民间统计，包括各种咨询公司、调查公司、统计师事务所、统计信息咨询中心等。充分发挥民间统计的作用，既可以采用政府统计和民间统计联手组织调查，也可以通过授权委托民间统计机构组织调查。这样，即能减轻基层统计承受的各种压力和工作负担，还能大大降低调查成本。湖南省株洲市探索实行企业统计代理制，由基层政府统计部门牵头并指导，组建一支基层统计代理人员队伍，每名统计代理人员可为多家企业承担统计工作任务,被代理的企业则支付一定的服务费用。（2）在经费划拨上，根据不同区域经济、人口、地域、财政等状况，确定国家向下级部门的补贴标准。其余部分采取省级承担50%,市级30%、县级20%，其中乡级采取聘任制，经费按平均水平的一半计算。对普查经费应在今后统计法的修改中明确规定各级地方的提供比例，国家至少应承担50%，省级30%、市级15%、县级5%，欠发达地区的县级不出，市级出10%等，因为，普查资料主要用于制定宏观发展战略，对国家、省级指导工作具有重要的指导作用，对市、县两级作用不大。

     四、结语

    笔者对统计体制管理改革进行了较为充分的论述，回答了为什么改，并探讨改的优化模式，作为对今后统计管理体制改革提供了一些建设性意见。但是笔者认为还有一些问题尚待探讨。一是《统计法》确有修改的必要，但要修改法律条文至少需要经全国人大常委会讨论通过，需要相当长一段时间，现在应该尽快将《统计法》修改纳入议事日程。令人高兴的是国家局已启动将《统计法》修改工作；二是要充分认识到数据失真的根源是政治体制改革不到位造成的。政绩出官，官出数字，这是机制问题、体制问题、政治腐败问题。目前统计管理体制改革属于保持现有体制框架下的“挖潜”范畴，仍属治标之策。三是鉴于当前统计管理体制无法确保统计数据质量的现实，建议对关系地方官员政绩的大型普查项目暂缓进行，要充分认识无效劳动后果，吸取过去农业、工业、基本单位普查资料实用性差的教训。四是统计信息是宏观调控的基础，因此，管理体制的最终模式应该是国家垂直管理到基层，这应该是全体统计人的最终奋斗目标。五是统计部门不生钱，只花钱，与许多已垂直管理部门性质不同，经费拨付直接影响到部门的生存力，切不可留有明显缺口。

参考文献：

1、周黎安，《晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因》，《经济研究》，2004.6

2、顾海兵等，《经济形势分析预测要有科学的范式》，《中国经济时报》，2005.4.20

3、政府统计数据质量研究课题组，《政府统计数据质量问题及对策建议》，《浙江社会科学》，1999.3

4、权贤佐，《转轨时期中国统计的矛盾、冲突与出路》，《统计研究》，2001.9

5、新京报.《盲目求政绩是GDP失真主因》，http://finance.sina.com.cn.2005.3.13/.

6、张继良.《基于区域领导干部考核条件下数据质量的新制度经济学分析》，《统计研究》，2004.10

作者：朱文兴：甘肃省政协常委、甘肃省统计局原局长；

张继良：甘肃企调队副队长、经济学博士